學前教育專題

編者按

學前教育是國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。辦好學前教育、實現(xiàn)幼有所育，關(guān)系億萬兒童健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來。今年6月1日，我國首部專門針對學前教育的法律——學前教育法開始施行，標志著我國學前教育事業(yè)邁入法治化的新階段。如何落地落細學前教育法，用法治護航學前教育高質(zhì)量發(fā)展？本期“評論版”刊發(fā)一組專家稿件，與讀者一同交流探討，敬請關(guān)注。

落地落細學前教育法

湛中樂

學前教育是終身教育的開端，不僅關(guān)系億萬兒童健康成長，也關(guān)系社會和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國家事業(yè)未來。6月1日實施的學前教育法實現(xiàn)了我國學前教育法律從“0”到“1”的突破，為辦好學前教育、保障兒童權(quán)益提供了堅實的法治保障，對于推進學前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展、夯實教育強國建設(shè)基點具有重要而深遠的意義。貫徹落實學前教育法，是在法治軌道上推進學前教育高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是促進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐。

當前，各地都在加大普法宣傳力度，積極推動學前教育法落地落實。法律只有通過有效的實施，才能發(fā)揮其作用和價值。筆者認為，在此過程中要重點關(guān)注以下幾個問題。

第一，加大學前教育資源供給力度。學前教育的公益性與普惠性賦予了學前教育公共服務(wù)屬性，旨在保障教育資源的公平分配，實現(xiàn)教育服務(wù)的普遍可及。要實現(xiàn)這一目標，充足的財政投入是必不可少的支撐。學前教育法第六章明確了財政分擔機制。不過此前在實踐中，相關(guān)財政責任劃分尚不夠明確，導致當前對學前教育的財政投入與義務(wù)教育體系中的小學、初中階段相比有較大差距。因此，在學前教育法實施過程中，需細化各級政府的財政職責，特別是對欠發(fā)達地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付力度。公辦幼兒園作為公益性目標的主要實現(xiàn)載體，需進一步提升其覆蓋面和服務(wù)能力。地方政府應(yīng)在法律指導下，通過新建、擴建公辦園所的方式，確保適齡兒童，尤其是農(nóng)村地區(qū)和流動人口子女，都能夠公平享有教育資源。同時，非營利性民辦幼兒園在實現(xiàn)普惠性目標中也具有重要作用。應(yīng)進一步細化對非營利性民辦園的支持政策，降低其運營成本，并通過明確質(zhì)量要求和收費標準，確保其服務(wù)目標符合公益性要求。

第二，完善學前教育質(zhì)量保障模式。學前教育法第五章從活動形式、教學內(nèi)容等方面對學前教育質(zhì)量保障進行了全面規(guī)定。如強調(diào)游戲和生活實踐的核心地位，并在第二章明確禁止任何單位和個人開展違背學前兒童身心發(fā)展規(guī)律的活動。對此，應(yīng)注意兩個方面的問題。一方面，“以游戲為基本活動”等規(guī)定較為抽象，需要進一步細化。可借鑒地方學前教育立法經(jīng)驗，如《浙江省學前教育條例》中提到，幼兒園的教育活動應(yīng)注重生活性、趣味性和多樣性，培養(yǎng)學齡前兒童的興趣和探索能力。另一方面，針對學前教育小學化問題，應(yīng)推動社會觀念的轉(zhuǎn)型。盡管法律禁止教學內(nèi)容小學化，但在優(yōu)質(zhì)教育資源相對稀缺的背景下，部分家長對超前教育的需求十分強烈。對此，可以借鑒一些地區(qū)通過家校合作平臺和社區(qū)宣傳活動普及科學育兒理念，引導家長將重心從分數(shù)競爭轉(zhuǎn)向培養(yǎng)孩子的興趣與探索能力的做法，從而增強家長與法律目標的契合度。

第三，優(yōu)化學前教育爭議解決機制。學前教育法第八章通過對法律責任的具體規(guī)定，構(gòu)建了以行政處理為核心的爭議解決體系。然而，仍需在制度協(xié)同、操作細則和社會參與等方面進一步優(yōu)化。首先，應(yīng)對地方政府責任進一步細化。學前教育法對地方政府的五類履職失責行為作出了規(guī)定，但在實際操作中可能因標準模糊導致執(zhí)行困難。如未提供普惠性幼兒園建設(shè)用地的認定標準應(yīng)進一步細化，包括土地供應(yīng)的比例、時間節(jié)點和監(jiān)督機制，以增強責任追究的可操作性。其次，關(guān)于司法救濟，需明確民事賠償、刑事追責的適用范圍。比如對于因教師疏忽導致的兒童傷害事件，民事責任的承擔應(yīng)以彌補損失為主，而對于涉及性侵或嚴重虐待的行為，則應(yīng)嚴格按照刑法追究刑事責任。同時，由于學前教育領(lǐng)域的爭議多涉及兒童權(quán)益，應(yīng)通過簡化程序、設(shè)立快速通道等方式，及時保障受害方特別是兒童的合法權(quán)益。最后，推動社會參與和多元化解機制。盡管學前教育法未對社會協(xié)同機制作出規(guī)定，但地方立法實踐為爭議的解決提供了一些思路：發(fā)揮家長委員會在爭議化解中的積極作用，如針對教師管理和收費爭議，家長委員會可與園方共同協(xié)商，減少矛盾激化；明確社會監(jiān)督機制，如通過設(shè)立社會監(jiān)督平臺，定期對幼兒園運營、政府履職等進行獨立評估并公開結(jié)果。

學前教育法的出臺是我國學前教育事業(yè)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)折點。期待各地各有關(guān)方面深刻領(lǐng)會法律有關(guān)精神，準確把握好上述問題，將法律規(guī)定不折不扣轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動，讓學前兒童真正在法治的呵護下享受有品質(zhì)、有溫度的教育，推動我國學前教育實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

（作者系新疆大學“天山學者”講座教授，北京大學教授、教育法研究中心主任）

法治護航學前教育高質(zhì)量發(fā)展

管 華

近年來，我國學前教育得到快速發(fā)展，但仍是國民教育體系的薄弱環(huán)節(jié)。學前教育法以問題為導向，圍繞普及、普惠、安全、優(yōu)質(zhì)的發(fā)展目標，聚焦解決學前教育深層次瓶頸問題，從普惠性、可及性、便捷性三大維度作出系統(tǒng)制度設(shè)計和規(guī)范，為推進學前教育規(guī)范發(fā)展提供強有力的法治保障，夯實了學前教育高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

學前教育法以擴大優(yōu)質(zhì)資源供給為核心，筑牢普惠發(fā)展根基。目前，我國已基本解決“入園難”問題，但學前教育資源結(jié)構(gòu)性矛盾仍然存在。學前教育法強調(diào)大力發(fā)展普惠性學前教育，構(gòu)建起法治化的資源保障體系。其一，確立政府主導、多元參與的辦園體制。法律明確政府應(yīng)當舉辦或者支持舉辦公辦幼兒園，同時扶持和規(guī)范社會力量舉辦普惠性民辦幼兒園，形成“兩條腿走路”的普惠資源供給格局。其二，構(gòu)建資源傾斜配置機制。針對城鄉(xiāng)差距，法律要求合理配置資源，縮小城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展差距，并要求縣級政府統(tǒng)籌本地幼兒園建設(shè)，這有助于確保每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少辦好一所公辦中心園。其三，強化普惠園質(zhì)量保障。針對“入園貴”的問題，法律提出要擴大普惠性學前教育資源供給，并規(guī)定公辦園與普惠性民辦園同為普惠資源主體，這有利于實現(xiàn)普惠資源供給價廉與質(zhì)優(yōu)的統(tǒng)一。

學前教育法以提升保教質(zhì)量為目標，守護可及性底線。學前教育的可及性不僅體現(xiàn)為“有園上”，更體現(xiàn)在“上好園”。對此，學前教育法從三個方面強化可及性保障。第一，規(guī)范保教行為，遏制學前教育小學化傾向。法律明確幼兒園應(yīng)當堅持保育和教育相結(jié)合，以游戲為基本活動，禁止采用小學化的教育方式。同時，嚴格教師資格準入，并建立幼兒園課程教學類資源審定制度，從源頭杜絕“小學化”傾向，保障幼兒在輕松優(yōu)質(zhì)的環(huán)境中成長。第二，構(gòu)建質(zhì)量評估體系，護航學前教育優(yōu)質(zhì)發(fā)展。法律明確完善幼兒園質(zhì)量評估標準，健全幼兒園質(zhì)量評估監(jiān)測體系，將各類幼兒園納入質(zhì)量評估范疇，并向社會公布評估結(jié)果。第三，強化安全管理，守護學前教育“生命線”。法律要求幼兒園應(yīng)當建立健全安全管理制度和安全責任制度，把保護學前兒童安全放在首位，要求幼兒園園舍、設(shè)施設(shè)備等應(yīng)當符合國家相關(guān)標準。

學前教育法以構(gòu)建普惠性服務(wù)體系為著力點，提升學前教育服務(wù)便捷性。針對信息不透明、資源分配失衡、特殊群體保障不足等問題，從三個層面構(gòu)建便捷性服務(wù)體系。第一，完善制度基礎(chǔ)，打造陽光服務(wù)體系。法律明確建立健全各類幼兒園基本信息備案及公示制度，利用互聯(lián)網(wǎng)等方式定期向社會公布學前教育相關(guān)方面信息。第二，強化資源統(tǒng)籌，構(gòu)建區(qū)級調(diào)配體系。針對學位供需矛盾，法律規(guī)定縣級政府統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)學前教育工作，健全投入機制，統(tǒng)籌幼兒園建設(shè)、運行，對幼兒園進行監(jiān)督管理。第三，實施精準保障，健全特殊群體托底機制。法律規(guī)定保障適齡的家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒、殘疾兒童和農(nóng)村留守兒童等接受普惠性學前教育。

法律的生命在于實施。貫徹落實好學前教育法，要及時修改完善配套政策，有序推進學前教育有關(guān)制度的立改廢工作，進一步明確細化學前教育法相關(guān)要求。要落實以政府舉辦為主、大力發(fā)展普惠性學前教育的法定要求，優(yōu)化普惠性資源供給，鞏固提升普惠發(fā)展水平，提高學前教育工作質(zhì)量。要通過多種方式加強宣傳，形成全社會關(guān)注學前兒童、關(guān)注學前教育、關(guān)注學前教育法實施的良好氛圍。要堅持最有利于學前兒童的原則，從學前兒童身心發(fā)展特點和規(guī)律出發(fā)，科學實施保育和教育，進一步完善財政保障體系，穩(wěn)步推進免費學前教育，健全質(zhì)量監(jiān)管體系，構(gòu)建“普惠+優(yōu)質(zhì)”的學前教育新生態(tài)，讓學前教育改革發(fā)展成果更多更公平惠及孩子們。

（作者系廣西大學法學院教授、教育法典研究中心主任）